中國國土資源報:《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》解讀

為設施農業健康發展夯實“地”基

日前，國土資源部、農業部聯合下發《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》，在加大政策扶持力度保障設施農業合理用地需求的同時，進一步強化執法監管，規范設施農用地的使用。

這項在2010年國土資源部農業部《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》基礎上出臺的設施農用地管理新政，有哪些新的要求和亮點？10月17日，在國土資源部舉行的新聞通氣會上，國土資源部耕地保護司有關負責人作了解讀。

新政背景——

針對新情況解決新問題，支持現代農業發展

這位負責人指出，國土資源部一貫重視農業生產結構調整管理，并把它作為加強耕地保護的重要手段和促進農業發展的重要舉措。

早在1999年，國土資源部就聯合農業部首次明確農業生產結構調整的用地政策，要求建造臨時建（構）筑物的，按農用地管理；建造永久建（構）筑物的，按建設用地管理。2007年底，國土資源部出臺《土地利用現狀分類》（國家標準），首次將設施農用地獨立出來，按農用地進行管理。但由于缺乏相應的政策規定，一些地方在具體操作中無法實現統一把握。2010年，國土資源部聯合農業部下發了《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），在堅持農地農用和嚴格耕地保護前提下，進一步明確設施農用地按農用地管理，設立了縣級審核程序。

然而，近年來，隨著新型經營主體的出現和規模化糧食生產的發展，實踐中出現了一些新情況、新問題。如：糧食規模化生產所必須的糧食晾曬場、存儲場、烘干塔、農機農資倉庫等配套設施未納入設施農用地范圍，成為目前管理的空白點；部分地區，特別是平原地區基本農田保護率高，從事規模化糧食生產的配套設施很難避開基本農田；一些地方以發展設施農業、建設必要的管理和生活用房為名，違法違規占地，甚至有的地方出現大棚房的現象，很難把握執法尺度等。需要重點針對管理中的新情況、新問題，圍繞加大支持服務力度與強化規范監管這條主線，進一步明確范圍、完善政策、加強管理。

為此，《通知》一方面從有利于支持設施農業和規模化糧食生產出發，加大政策扶持力度，保障設施農業的合理用地需求；另一方面，從有利于加強耕地保護出發，規范設施農用地的使用，強化部門執法與監管。

政策亮點——

加大政策扶持力度，保障設施農業合理用地需求

“為了適應農業現代化發展的要求，支持設施農業和規模化糧食生產發展，《通知》在政策上進行了一系列調整，以充分保障設施農業的合理用地需求。”這位負責人指出。

與以往的政策相比，《通知》在管理上有一些新的變化和新的亮點：

增加設施農用地范圍，排除生活用房的用地。《通知》根據現代農業生產特點，首次將規模化糧食生產所需配套設施用地，納入設施農用地范圍，按農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續。同時，為了防止各地以生活用房等名義擅自或變相將設施農用地非農化，《通知》把生活用房的用地，從附屬設施用地范圍中剔除，要求按照建設用地進行管理。其中包括：經營性糧食存儲、加工和農機農資存放、維修場所；以農業為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農家樂；各類農業園區中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農產品加工、展銷等用地。

規模化糧食生產配套設施可占用基本農田。《通知》規定，對于平原地區從事規模化糧食生產涉及的配套設施建設，選址確實難以安排在其他地類上、無法避開基本農田，經縣級國土資源主管部門會同農業部門組織論證確需占用的，可占用基本農田。占用基本農田的，必須按數量相等、質量相當的原則和有關要求予以補劃。

這項政策旨在支持規模化糧食生產、保障糧食安全，因此《通知》規定，其他生產設施和附屬設施建設仍然不得占用基本農田，包括各類畜禽養殖、水產養殖、工廠化作物栽培等設施建設。為了切實保護耕地、節約集約用地，《通知》還要求，設施農用地占用耕地的，要簽訂土地復墾協議，并積極采取剝離耕作層等耕地保護措施，保護優質土壤。為了節約集約用地，還鼓勵地方統一建設公用的設施，以提高設施的利用效率。

取消設施農用地審核，改為備案制度。按照國務院清理行政許可的整體要求，《通知》取消了縣級對設施農用地的審核制度，改為備案制度。由農村集體經濟組織與用地者約定用地條件，并發揮鄉鎮政府的管理作用，規范用地行為。

《通知》規定，需要從事設施農業建設的，應通過經營者與土地所有權人約定用地條件，由經營者擬定設施建設方案，協商一致后，鄉鎮政府、農村集體經濟組織和經營者三方簽訂用地協議。為規范用地，《通知》規定對用地協議進行備案。用地協議簽訂后，鄉鎮政府應按要求及時將用地協議與設施建設方案報縣級國土資源主管部門和農業部門備案，不符合設施農用地有關規定的不得動工建設。

如何監管——

“三個禁止”，強化用途管制和監管

改為備案制度后，設施農用地的性質不再按審批手續界定，而是根據具體地塊的設施性質、規模及其經營現狀等，因此，在今后的監管中還需要進一步創新監管手段、細化監管內容、提高監管效率，從而確保經營者按照協議約定使用土地，不改變土地用途，不超過用地標準，不改變設施性質而用于其他經營，促進設施農業健康有序發展。

耕地保護司負責人表示，為確保農地農用，《通知》進一步強化用途管制，明確“3個禁止”，即禁止擅自或變相將設施農用地用于非農建設，禁止擅自擴大設施用地規模或通過分次申報變相擴大設施用地規模，禁止擅自將設施用于其他經營。

為加強設施農用地的執法監管，《通知》要求，從事前、事中、事后3個環節抓好設施農用地監管，不定期組織開展專項檢查。其中，市縣國土資源主管部門要加強跟蹤，監督設施農用地的土地利用和土地復墾，及時做好土地變更調查登記和臺賬管理工作；縣級農業部門加強設施農業建設和經營行為的日常監管，做好土地流轉管理和服務工作；鄉鎮政府負責監督經營者按照協議約定具體實施農業設施建設，落實土地復墾責任，并組織農村集體經濟組織做好土地承包合同變更。省市國土資源主管部門和農業部門則要加強對基層執法行為的監督。

在管理制度上，將設施農用地管理情況納入省級政府耕地保護責任目標考核，落實監管共同責任，明確鄉鎮政府、縣級政府和各職能部門、省級各職能部門的責任。

新的挑戰——

對執法監管和農用地管理提出新的更高要求

新的設施農用地政策是土地管理領域和管理方法進一步細化的體現，也對執法監管和農用地管理提出了新的要求。這位負責人總結了3條新要求。

一是需要進一步細化農用地管理。長期以來，土地管理對農業產業內部的用地管理，停留在以外表形態特征，即“永久性建（構）筑物”為標準，分為農用地與建設用地兩個類型，隨著現代農業發展，農業用地發生了本質變化，部分用地具備了二三產業用地的外貌特征，但功能仍然保留一產功能。對于這部分用地進行單獨管理，符合現代農業的需要，也符合土地管理，特別是農用地管理進一步細化的需要。

二是促進職能轉變。新出臺的文件，取消了155號文件關于設施農用地縣級審核的規定，改為備案制。這是用地管理從注重審批管理到強化監管和服務的根本性轉變。按照政府職能轉變的要求，取消審核制度，就必須進一步強化對事后的監管。為此，新文件從事前、事中、事后3個環節強化服務與監管。事前，國土資源部門和農業部門要依據職能主動公開規劃、用地、標準、程序等具體要求，便于經營者了解和掌握設施建設的政策規定。事中，在鄉鎮政府備案過程中，兩個部門依據職能對設施建設有關情況核實備案信息，發現不符合規定要求的，告知鄉鎮政府、農村集體經濟組織和經營者，由鄉鎮政府督促糾正。事后，兩個部門也要依據職能進行監管，對于違反規定要求的，國土資源部門要將設施農用地納入土地執法工作范疇，農業部門也要依據職能對設施經營和使用作出處理。

三是對土地執法檢查和監管工作提出了更高要求。土地執法長期以土地外貌形態為標準判斷是否屬于建設用地，結合批文判斷是否屬于違法用地。設施農用地政策出臺后，要求執法部門細化工作方法。設施農用地外表為建設用地的形態，功能卻是農業用途，還沒有批文，在土地執法檢查和變更調查主要依賴衛片等技術手段的情況下，要做到執法和監督的準確和科學，就必須到現場、到建筑物里面去，應該說給相關的執法檢查工作提出了更高要求。